Basis akuntansi merupakan pilihan teknik akuntansi yang berpengaruh besar terhadap informasi keuangan yang akan dihasilkan oleh setiap organisasi, termasuk instansi pemerintahan. Pilihan basis akuntansi menentukan kapan dampak keuangan suatu transaksi atau kejadian lainnya diakui untuk tujuan pelaporan keuangan. Contohnya, instansi pemerintah membayar sewa gedung senilai Rp5 miliar untuk periode waktu 10 tahun. Informasi nilai beban yang dilaporkan atas kejadian tersebut bisa berbeda jika basis akuntansinya tidak sama. Andai transaksi itu dicatat seluruhnya sebagai beban pada saat dibayar, maka beban sebesar Rp5 miliar tercatat dalam laporan keuangan tahun itu. Padahal sebenarnya beban tersebut untuk 10 tahun. Jika diakui sesuai alokasi penggunaannya, maka beban yang muncul dalam laporan keuangan periode bersangkutan hanya sebesar Rp500 juta. Selain pada beban, pilihan tersebut juga menimbulkan perbedaan nilai piutang yang dilaporkan.
Basis akuntansi terkait erat dengan konsep pengakuan dan pengukuran. Pengakuan adalah menyatakan suatu transaksi atau peristiwa ke dalam kata-kata dan jumlah uang, lalu mencantumkannya ke dalam laporan keuangan. Atau bisa dikatakan, pengakuan adalah proses penetapan terpenuhinya kriteria pencatatan suatu transaksi atau peristiwa dalam catatan akuntansi sehingga akan menjadi bagian yang melengkapi unsur-unsur laporan keuangan. Dalam mendukung konsep pengakuan diperlukan kriteria untuk menentukan jumlah/besaran nilai uang yang akan dicantumkan. Konsep itu dalam akuntansi disebut dengan pengukuran. Tingkat kesulitan/kerumitan dalam memenuhi kedua kriteria itulah yang menyebabkan timbulnya perbedaan pilihan basis akuntansi yang diterapkan oleh berbagai jenis organisasi.
Jenis-jenis Basis Akuntansi
Terdapat tiga jenis basis akuntansi jika dilihat dari segi fokus pengukuran dan waktu pengakuan. Jenis basis akuntansi yang murni adalah basis kas (cash basis) dan basis akrual (accrual basis). Selain itu ada juga basis akuntansi modifikasi. Untuk basis modifikasi ini, ada pendapat yang membedakan antara bentuk modifikasi dari basis kas (modified cash basis) dengan modifikasi dari basis akrual (modified accrual basis), namun ada pula yang menganggap keduanya sama saja. Bagi yang menganggap sama, tidak ada salahnya juga karena tidak ada batasan atau kriteria tegas dan pasti untuk membedakan keduanya. Namun kadang pembedaan itu menjadi perlu manakala ada satu organisasi yang melakukan modifikasi di titik yang sangat dekat dengan basis akrual dan ada organisasi lainnya memilih modifikasi yang sangat dekat dengan basis kas.
Basis Kas
Basis Kas adalah basis akuntansi yang mengakui, mencatat, dan menyajikan suatu transaksi/kejadian apabila terjadi perubahan kas, baik bertambah (kas masuk) atau berkurang (kas keluar). Fokus pengukuran pada basis kas adalah sumber daya kas (cash resources). Pencatatan utama basis kas adalah pada penerimaan dan pengeluaran kas. Penerimaan diakui ketika kas telah benar-benar diterima dan pengeluaran diakui ketika telah dilakukan pembayaran secara kas. Laporan yang umumnya dihasilkan adalah laporan penerimaan dan pengeluaran kas. Basis kas sebenarnya juga bisa menghasilkan neraca namun isinya hanya sebatas kas dan ekuitas.
Kelebihan basis kas adalah mudah dimengerti dan dijelaskan, mudah mencari petugas akuntansi karena tidak perlu keahlian yang tinggi dalam konsep akuntansi, dan laporannya mampu memperlihatkan secara langsung sumber-sumber keuangan, alokasi keuangan berikut realisasi penggunaannya. Di sisi lain, basis kas juga memiliki kekurangan. Basis tersebut mengabaikan arus sumber daya selain kas yang mungkin mempengaruhi kemampuan pemerintah untuk menyediakan barang/jasa saat sekarang dan saat mendatang. Basis kas juga tidak dapat menyediakan informasi mengenai biaya (cost of goods/services) sebagai alat untuk penetapan harga, kebijakan kontrak publik, serta evaluasi kinerja.
Basis Akrual
Akuntansi berbasis akrual mengakui, mencatat, dan menyajikan suatu transaksi/kejadian pada saat terjadinya transaksi tanpa memperhatikan kapan kas diterima atau dibayarkan. Fokus pengukuran pada basis akrual adalah seluruh sumber daya ekonomi (all economics resources). Karenanya, basis ini dapat menyediakan informasi laporan keuangan yang komprehensif.
Basis akrual juga tidak terlepas dari kelebihan dan kekurangan. Kelebihannya antara lain: mampu memperlihatkan akuntabilitas penggunaan seluruh sumber daya serta pengelolaan aset dan kewajiban; mampu memperlihatkan pendanaan dan pemenuhan kebutuhan kas seluruh aktivitas organisasi; memungkinkan evaluasi terhadap kemampuan organisasi dalam mendanai aktivitas serta memenuhi kewajiban dan komitmennya; dan memungkinkan evaluasi kinerja organisasi terkait biaya dan efisiensi kegiatan. Kekurangannya terletak pada kompleksitas sistem dan kebutuhan sumber daya manusia yang lebih ahli di bidang akuntansi.
Basis Modifikasi
Basis modifikasi pada dasarnya berada di tengah-tengah antara basis kas dan basis akrual, bisa saja posisinya lebih condong ke salah satunya. Seperti dijelaskan sebelumnya, tidak ada batasan tegas untuk posisi tersebut. Sebagai rambu-rambu, berikut diuraikan pembeda antara modified cash basis dengan modified accrual basis.
Modified cash basis memodifikasi basis kas dengan menambah batasan periode waktu tertentu di luar periode pelaporan untuk pengakuan penerimaan dan pengeluaran kas. Misalnya satu bulan dari periode pelaporan. Meski tidak ada standar yang menetapkan lamanya tambahan batas waktu, model ini idealnya diterapkan secara konsisten antar periode pelaporan dan diungkapkan dalam kebijakan akuntansi. Perhatikan contoh kasus untuk tambahan batas waktu satu bulan berikut! Jika ada penerimaan atau pengeluaran kas pada bulan Januari 2016 tapi disebabkan oleh aktivitas tahun 2015 maka transaksi itu diakui dan dimasukkan dalam laporan tahun 2015. Demikian pula jika ada transaksi di bulan Januari 2015 yang disebabkan oleh aktivitas tahun 2014 maka transaksi itu dikeluarkan dari laporan tahun 2015. Dapat dikatakan bahwa fokus pengukuran modified cash basis adalah pada current financial resources beserta perubahannya. Pada basis ini telah terjadi perluasan fokus pengukuran dari semula hanya kas lalu ditambah dengan utang piutang yang jatuh tempo pada tambahan batas waktu yang ditetapkan.
Modified accrual basis adalah memodifikasi basis akrual. Jika modified cash basis memperluas cakupan fokus pengukuran basis kas, modified accrual basis adalah sebaliknya, yaitu mengurangi cakupan fokus pengukuran basis akrual. Dalam basis ini, telah diterapkan pengakuan aset dan kewajiban dengan basis akrual tapi tidak seluruhnya. Misalnya, memodifikasi dengan fokus pada pengukuran current economic resources dan perubahannya. Atau bisa juga lebih diperluas. Misalnya, hampir seluruh aset dan kewajiban diukur dengan basis akrual, namun pendapatan diukur berdasarkan basis kas atau modifikasi kas. Poin intinya adalah memodifikasi sehingga basis akrual tidak diterapkan secara penuh.
Penerapan di Pemerintahan Indonesia
Bagaimana basis akuntansi diterapkan pada instansi pemerintahan? Tergantung pada kebijakan dan kondisi yang ada. Kebijakan itu tentunya mempertimbangkan kelebihan dan kekurangan masing-masing jenis basis akuntansi. Di Indonesia sendiri, pada level undang-undang sebenarnya mengamanatkan penggunaan basis akrual secara penuh. Hal itu dapat dilihat pada UU 17/2003 tentang Keuangan Negara pasal 1 dan pasal 36 ayat (1) serta UU 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara pasal 12, 13 dan 70. Kedua undang-undang itu menargetkan penerapan basis akrual penuh pada tahun 2008. Namun praktik untuk mencapai maksud tersebut harus dilalui dengan perjalanan yang panjang.
Pada tahun 2005, pemerintah menetapkan PP 24/2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan. Menurut PP tersebut, akuntansi pemerintahan Indonesia menggunakan basis kas menuju akrual (cash basis toward accrual), yaitu menggunakan basis kas untuk pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam Laporan Realisasi Anggaran dan basis akrual untuk pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dalam Neraca. Praktik ini menggunakan basis akuntansi modifikasi. Silakan Anda tentukan apakah itu termasuk modifikasi kas atau modifikasi akrual karena pemerintah cukup kreatif menciptakan nama basis baru. PP 24/2005 terus bertahan sampai dengan tahun 2010, ditandai dengan terbitnya PP pengganti yaitu PP 71/2010. Artinya target penerapan basis akrual pada tahun 2008 terlewati sudah.
Sesungguhnya PP 71/2010 tidak serta merta menghapus penggunaan basis akuntansi yang dipakai dalam PP 24/2005 karena lampiran II PP 71/2010 adalah berasal dari isi lampiran PP 24/2005. Pemerintah menyadari bahwa mengubah pola ke basis akuntansi yang baru memerlukan waktu sehingga penggunaan basis akuntansi yang lama tetap harus ada landasan hukumnya. PP 71/2010 membolehkan penerapan secara bertahap penerapan basis akuntansi yang baru.
Apakah pemerintahan Indonesia telah menerapkan PP 71/2010 dengan basis akrual penuh? Untuk menjawab pertanyaan itu perlu dipahami sebelumnya bahwa di pemerintahan pada dasarnya terdapat dua sistem akuntansi yang berjalan bersama-sama. Dua sistem itu adalah sistem akuntansi anggaran dan sistem akuntansi keuangan. Sistem akuntansi anggaran adalah sistem yang digunakan untuk menyajikan perbandingan antara anggaran dengan realisasinya. Sistem inilah yang terkait langsung dengan pertanggungjawaban APBN/APBD. Sementara sistem akuntansi keuangan atau finansial adalah sama dengan sistem akuntansi bertujuan umum sebagaimana dikenal di sektor swasta. Dalam PP 71/2010 lampiran I, PSAP 01 menyatakan bahwa “Entitas pelaporan menyelenggarakan akuntansi dan penyajian laporan keuangan dengan menggunakan basis akrual baik dalam pengakuan pendapatan dan beban, maupun pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas. Entitas pelaporan yang menyelenggarakan akuntansi berbasis akrual, menyajikan Laporan Realisasi Anggaran berdasarkan basis yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan tentang anggaran.” Dari pernyataan tersebut dapat disimpulkan bahwa dari sisi akuntansi keuangan, PP 71/2010 mengatur penggunaan basis akrual penuh sementara dari sisi akuntansi anggaran –tercermin dalam Laporan Realisasi Anggaran– tergantung pada peraturan yang ada. Artinya basis akuntansi anggaran belum tentu akrual. Saat ini APBN dan APBD masih disusun dengan basis kas dan realisasinya juga dicatat dengan basis yang sama.
Sekarang Anda bisa menyimpulkan sendiri, bukan? Apakah pemerintahan Indonesia telah menerapkan basis akrual penuh?